4月下旬，广州市花都区狮岭镇新庄村村镇工业集聚区改造项目现场，机器的轰隆声此起彼伏，工人们正有条不紊进行项目施工，未来，这里会建成连片层高8米的现代厂房。新庄村的这片工业园区已有20多年历史，以往都是村出租给企业建铁皮厂房再分租出去，招商较低端，收益也不高，土地经济效益不能得到充分释放。2024年，该片区被纳入广州市村镇工业集聚区更新改造试点项目，由此拉开迈向现代产业园的序幕。
花都是粤港澳大湾区重要的先进制造业基地，全区村镇工业集聚区规模总量大，是广州实体经济、民营经济的重要载体。当下，花都已推进十余个村镇工业园升级改造，旨在摆脱过去“小散乱”、用地低效的传统发展模式，为企业增资扩产提供高质量、低成本的新发展空间。
通过摸索，花都正逐步走出一条独特的村镇工业园集聚区改造道路，为实现集约利用土地、提升企业效益、带动村民增收等带来积极效果，同时也为区域经济发展带来新的可能。
狮岭镇新庄村村镇工业集聚区改造项目现场和效果图。 通讯员供图
症结
模式低效制约产业转型发展
花都是广州北部重要工业大区，自上世纪90年代以来，围绕原花县城区，以村镇工业集聚区、集体留用地等集体经济发展用地为依托，逐步形成了狮岭镇皮革皮具、花山镇声光电、炭步镇金属制品等特色鲜明的镇村产业集群，也给花都带来了“中国汽车之都”“中国皮具之都”“中国化妆品之都”等响亮的头衔。
产业发展向前，这些散落在各村镇的产业集聚区，由于厂房破旧、布局混乱、污染环境、产出低效等问题，已不适应产业高质量发展之路。以秀全街岐山村为例，改造前的村镇工业集聚区共有15家低效企业，占了5万平方米建筑面积，产值总计仅1亿元。“作为花都汽车城核心地区，如此多‘小散乱’的低效土地，难以支撑起产业转型升级。”秀全街道办事处主任黄仲廷表示。
南都记者了解到，在“短期租金收益”理念的主导下，花都区村镇工业集聚区的招商层次整体偏低，产业类型以低成本、低技术含量、低附加值的劳动密集型产业为主，如低端零部件生产、贴牌代工等。这种产业结构导致园区整体地均产值仅为全区平均水平的37%，土地经济效益未能得到充分释放，与区域经济高质量发展的要求存在较大差距。
受传统开发模式和运营理念的影响，花都区村镇工业集聚区的村集体收益普遍偏低。据统计，园区内企业月平均租金仅为每平方米3元，86%的园区租金水平低于5元，这并未给周边村民带来很好的增收效果。
传统村镇工业集聚区模式的局限性日益凸显，难以有效支撑区域经济高质量发展，升级改造势在必行。
但改造过程并不容易。花都区村镇工业集聚区长期以来依赖集体土地使用权和自建厂房出租模式，违法用地、违法建设等问题较为普遍。数据显示，全区521个村镇工业集聚区图斑中，具备合法用地手续的用地面积占比仅为15%，导致改造报建困难，厂房质量参差不齐、配套设施不足等问题突出。此外，园区内42%的物业存在转租经营现象，“多手房东”问题普遍。
破局
搭平台出政策，创新开发模式
2024年4月，花都区成立村镇工业集聚区升级改造指挥部，正式拉开了花都区统筹推进低效用地再开发（村镇工业集聚区升级改造）的帷幕。转变以往“野蛮生长”的路径，花都按照 “政府引导、规划先行、政策支撑、民企主体”的思路，搭平台、编规划、出政策、推项目，紧锣密鼓展开系列工作。
改造需要有政策指引，在有大量村镇工业集聚区需要改造的背景下，花都制定了全市首个区级工改“1+N”政策体系：出台“1个”由区全面深化改革委员会办公室印发的《关于全面推进村镇工业集聚区升级改造拓展产业高质量发展新空间的工作方案》，作为全区村园改造纲领性文件；“N”个支持促进村镇工业集聚区改造的政策细则和措施，从空间规划、土地整备、财税金融、园区建设、支持保障等方面为村园改造提供政策保障，破解村园改造土地整备难、经济平衡难、利益协调难等痛点难点。
花都区积极探索新的开发新模式，在村镇工业集聚区改造升级过程中引入企业参与，有效化解村集体缺乏运营土地开发运营能力以及企业缺乏低成本土地双重矛盾，两者诉求双向匹配，通过村企合作达到双方共赢。
比如，上述提到的狮岭镇即将打造的狮岭时尚智造产业园（一期）项目，即采用“自主改造+合作开发”的模式，由企业作为改造主体统筹负责集体用地完善历史用地手续和“集转国”，完成土地连片开发，土地可用于分割转让与融资。
秀全街则探索推出“开发留用地+定制化厂房”创新模式，围绕新能源汽车、储能、液氮、电子信息等重点产业集群加快项目招引。蓝海机器人总部基地项目已在此开工，公司有关负责人表示，公司在花都发展了近10年，过去租用的厂房面积太小，而周边的老旧厂房配置低，难以满足企业扩产需求，现在终于找到了地理位置优越、产业定位与企业最匹配的地块。
可以看出，升级改造的园区都有自身的产业定位，这些重点产业联动周边配套企业，最终将打造各自的产业集群，成为未来花都产业发展的高地。
展望
环境好了村民富了，为高质量发展腾出新空间
过去，花都规模化的产业园区多为国有产业园区，土地为征收公开出让，对村民的反哺效益较低。而村镇工业集聚区改造，项目改造和土地供应全流程统筹考虑村集体权益，且通过产业园区的开发，吸引大量产业人口向村本地集聚，提升区域整体就业环境和增加村民其他附加功能产业收入。
以狮岭时尚智造产业园（一期）为例，产业园建成后，预计年产值超过8.5亿元，村集体年收入预计可达2200万元，较改造前增长10倍，并直接创造3000个本地就业岗位。人口集聚效应将进一步激活乡村消费市场，带动村民通过“土地租金+工资收入+经营分红”等多元渠道增收，推动收益结构从单一资产租赁向产业协同红利升级，为构建集体经济与村民共富的长效机制提供核心支撑。
不仅如此，随着现代化产业园区的建成，过去既影响城乡面貌又污染环境的“小散乱”铁皮房将不再存在，村民期待许久的暂新村貌将很快到来。新庄村党支部书记邱雪文说，村民都希望把村里环境改善好。
按照规划，至2035年，花都区预计将完成43个村镇工业集聚区升级，盘活低效用地7.11平方公里，将提供产业建筑面积约1500万平方米，预计达产后产值增加58亿元，税收增加15亿元。过去低效的工业用地，将变成未来的高效资产，为新质生产力发展腾出新空间。
南都广州新闻部出品
采写：南都记者蒋臻 通讯员花宣